清华大学李金惠：全球“洋垃圾”的治理困境与出路

随着全球化进程的深入，货物、资本与人员的跨国流动已成常态。然而，一种特殊的“货物”——“洋垃圾”的跨境转移却给全球生态环境与可持续发展带来了严峻挑战。“洋垃圾”是一种通俗说法，泛指从国外进口到中国的固体废物，涵盖废塑料、废纸、电子废物、废旧纺织品、矿渣等多种类别。

“洋垃圾”问题源于全球生产与消费模式的失衡，部分发达国家产生了远超自身处理能力的固体废物，由于其国内劳动力和土地成本高昂，将废物处理的成本和环境污染压力向外“转嫁”。于是，一条以成本差异为驱动、以贸易自由为掩护的“洋垃圾”转移链条应运而生，发展中国家在不知情或缺乏有效监管的情况下不幸沦为这一链条的末端。这一过程，实质上是环境风险与治理责任的跨国不对等转移，严重违背了可持续发展的基本原则。

毒害深远：“洋垃圾”跨境转移的多重危害

生态环境层面，“洋垃圾”是土壤、水和大气污染的“慢性毒药”。电子废物、废塑料等被堆放在露天环境，或通过粗放式的焚烧、填埋处理，重金属、持久性有机污染物等有毒物质在雨水冲刷下渗入土壤，焚烧处理会产生包括二恶英、呋喃等大量有毒气体和致癌物。“洋垃圾”曾对我国生态环境造成严重破坏，以广东某地为例，国外电子固体废物的流入曾导致当地土壤重金属浓度超标10至1338倍不等，水源呈现强酸性。

在人类健康层面，“洋垃圾”带来的生态环境恶化直接损害人类身体健康。在重污染区，居民健康受到影响，呼吸道疾病、肺炎乃至癌症高发；儿童成为最脆弱的受害者，血铅超标。“洋垃圾”中的废旧服装等也可能成为结核杆菌、鼠疫、霍乱等病菌的传染源。

在经济与社会层面，“洋垃圾”是阻碍可持续发展的“绊脚石”。表面上看，进口“洋垃圾”似乎为部分地区带来了廉价的工业原料和短暂的就业机会，但从长远看，其负面效应远大于正面。低价且混杂的“洋垃圾”大部分流向“散乱污”企业，形成“劣币驱逐良币”效应。围绕“洋垃圾”形成的非正规经济链条，往往伴随童工、恶劣劳动条件、社会治安恶化等一系列社会问题，严重阻碍当地向绿色、可持续发展模式转型。

寻求共治：全球“洋垃圾”治理取得初步成效

国际公约为全球固体废物治理提供了框架性指导。《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》（以下简称《巴塞尔公约》）作为规制危险废物越境转移的最重要国际法律文件，其作用日益凸显。2019年和2022年缔约方大会先后通过了对塑料废物和电子废物相关附件的修订，将大部分塑料废物列入受控范围，所有电子废物纳入公约管控，表明发展中国家更理性看待固体废物的资源与污染双重属性。这些共识为推动全球固体废物治理奠定了法理基础。

以中国为代表的多国主动行动，重塑了全球固体废物处理格局。2017年，中国明确禁止洋垃圾入境，彻底改变了过去几十年全球固体废物处理格局。该禁令作为中国生态文明建设的标志性成果，被写入多项重要文件，并推动《巴塞尔公约》对废物附件作出调整。中国曾是全球最大“洋垃圾”输入国，其禁令倒逼美国、欧盟、日本等输出国正视自身固体废物问题，转变出口与处理政策。越南、泰国等也纷纷收紧进口政策。

区域性联合协作成为打击固体废物非法越境的有效措施。2002年，《巴塞尔公约》缔约方大会建立优化非法运输监管环境网络，推动制定打击非法转移的共同战略。在“洋垃圾”寻找新宿主的压力下，东南亚、非洲一度成为非法转移重灾区。东盟等区域组织国家加强合作，通过信息共享、联合执法、统一海关标准等方式构筑区域防线。马来西亚、菲律宾等国多次将非法“洋垃圾”集装箱退回来源国。

国际“无废城市”建设成为推动固体废物减量的新趋势。这是应对资源短缺、环境污染及气候变化的综合举措，也是减少越境转移的根本路径。2022年12月，第77届联合国大会通过决议设立“国际无废日”，鼓励各国实施“无废”举措。在中国政府支持下，巴塞尔公约亚太区域中心发起国际“无废城市”网络，推动全球城市携手推进建设进程，已获8个公约区域中心及22国60个城市加入。

道阻且长：全球“洋垃圾”治理仍面临严峻挑战

国际监管协同不足，主权博弈暗藏阻力。部分发达国家对《巴塞尔公约》等国际规则执行消极，甚至以“贸易自由”为由淡化固体废物跨境转移的环境责任，导致全球监管标准不一、追责机制模糊。发展中国家在国际治理中话语权较弱，难以推动建立更公平的责任分配体系，部分国家为避免外交摩擦，对固体废物非法入境的查处力度存在妥协空间，进一步削弱了全球联合监管的效力。

成本差异驱动利益链存续，治理能力供需失衡。发达国家国内固体废物处理成本高，非法转移能带来显著成本差收益，催生地下利益链。同时，发展中国家虽想拒接“洋垃圾”，但部分地区因短期经济利益或法律不健全，如接收垃圾可获少量补贴、带动局部就业，仍存在默许空间；且普遍缺乏先进的固体废物处理技术和充足的基础设施，即便截获非法“洋垃圾”，也面临“接收易、退运难”的困境，治理能力难以匹配现实需求。

环保认知差异与局部短视思维制约行动。部分发达国家民众对“废物输出”的环境影响认知模糊，甚至认为是“资源再利用”，对本国政府推动固体废物本土处理的政策支持不足；而一些发展中国家落后地区，因长期贫困形成“短期收益优先”的思维，对“洋垃圾”的长期生态危害重视不够，甚至出现“主动接收垃圾换收益”的现象，从认知层面为非法转移提供了隐性空间。

凝聚共识、协同行动：构建全球固体废物治理新秩序